VI CORREDOR DE LAS IDEAS DEL CONO SUR
"SOCIEDAD CIVIL, DEMOCRACIA E INTEGRACIÓN".
Montevideo (Uruguay) 11 al 13 de marzo de 2004

Ponencia

De la sociedad civil a la integración social del MERCOSUR

Prof. Miguel Serna ()

				El Mercosur luego de once años de existencia se conformó como un proceso de integración regional en América Latina abierto y multidimensional. El proceso histórico ha sido abierto en el sentido de un proceso que a pesar de lo reciente, ha logrado avances y retrocesos en un contexto regional de gran incertidumbre. Un proceso multidimensional (De Sierra 2001, 2002), que combinó objetivos económicos de creación de un bloque alternativo para enfrentar la vulnerabilidad externa y fortalecer las economías nacionales con fines políticos de afirmación de los regímenes democráticos de las décadas del ochenta y noventa. En un breve período, la integración ha sido atravesada por ciclos de crecimiento y crisis económicas de los principales socios, de afirmación e inestabilidad política nacional, de sociedades con fuertes asimetrías regionales y brechas de desarrollo externas e internas en un período de creciente fragmentación social.
				Existieron varios factores de convergencia en el proceso de integración. Desde el punto de vista económico el agotamiento del proceso de industrialización por sustitución de importaciones y los impactos de la crisis de la deuda externa de la década del ochenta fue un elemento de confluencia entre gobiernos para buscar nuevas formas de inserción internacional. En un proceso definido como gradual y flexible de apertura  a la economía mundial, se optó por un ensayo de “regionalismo abierto” para aprovechar las ventajas comparativas de proximidad geográfica, histórica, cultural, y de desarrollo. En este plano, en un corto tiempo consiguió un “éxito relativo” en los resultados económicos, la multiplicación del comercio intra-regional ,y la construcción de un bloque comercial, que alcanzó la forma de unión aduanera incompleta (eliminando las restricciones comerciales internas, y estableciendo un arancel externo común frente a terceros países no miembros).
				En el plano político, la integración regional se planteó como un acuerdo político de “compromiso democrático” para establecer una garantía a las transiciones democráticas ante la potencial recaída en golpes de Estado o regresiones autoritarias y para reducir el papel de los militares reduciendo conflictos fronterizos. Desde esta perspectiva, el Mercosur al establecer la vigencia de las instituciones democráticas como condición sin la cual no es aceptable la integración, fue un mecanismo de apoyo institucional en momentos de inestabilidad política como los que atravesaron en diversas circunstancias Paraguay y Argentina.
La implantación de reformas económicas neoliberales de segunda generación y liberalización económica comercial regional, generaron resultados económicos y cambios en el debilitamientos de los Estados nacionales y los sistemas de bienestar.  También se produjeron fuertes impactos sociales, como las transformaciones de los mercados del trabajo, junto a fenómenos como desempleo, segmentación del mercado de trabajo, flexibilización e informalización de las relaciones laborales, y diversos fenómenos de exclusión social.  Sin embargo, esta dimensión social de la integración fue el plano más difuso y opaco en el proceso de integración. 
Durante el período 1999/2001 se produjo una fase de pérdida de dinamismo del Mercosur, producto de los impactos de la crisis económica brasileña y las modificaciones cambiarias, así como diversos fenómenos de inestabilidad y legitimidad política, especialmente en el caso argentino, así como negociaciones bilaterales extra bloque.  A partir de 2003 se produce un nuevo clima de “optimismo” en cuanto a la voluntad política de relanzamiento del proyecto de integración del Mercosur. Varios factores positivos convergen en la coyuntura. La caída de la convertibilidad en Argentina, vuelve a favorecer las expectativas e intereses en expandir el comercio intra-regional y la preservación del bloque económico. A su vez, la reafirmación de la voluntad política –principalmente entre Argentina y Brasil- de priorizar el espacio multilateral para negociar con otros países; en particular, el retroceso de las negociaciones bilaterales unilaterales con  EEUU y el Alca.  La priorización de políticas de integración y desarrollo a largo plazo en los ámbitos de proyectos de cooperación energética, comunicación e infraestructura.  El reconocimiento del liderazgo de Brasil en la representación regional, unido al desafío geopolítico de afianzar la alianza entre los estados miembros e incorporar nuevos socios en América del Sur. La constatación de los efectos sociales devastadores de las crisis económicas, el agotamiento de las reformas económicas estructurales y la emergencia de nuevas cuestiones sociales. La revalorización del papel del Estado y las instituciones políticas en su intervención para articular políticas de desarrollo y de redistribución social. En este sentido, estos nuevos “pactos desarrollistas” revalorizan la prioridad de lo social y la necesidad imperiosa de atender a la vulnerabilidad y exclusión social.
				El proceso de integración del Mercosur se produjo principalmente a iniciativa de un acuerdo cupular intergubernamental con una notoria debilidad de instituciones supranacionales, de ausencias de burocracias para mediar los conflictos de intereses, y una baja participación de los partidos políticos y de la sociedad civil. No obstante, a pesar del énfasis económico del inicio y de todas las restricciones sociopolíticas a lo largo de estos años se ha observado una movilización en pos de un “embrión” de sociedad civil del MERCOSUR y de construcción de una agenda social.
La ponencia pretende abordar la problemática de lo social en la integración regional, en particular en el Mercosur, en una doble dimensión. En relación con las modalidades de institucionalización de la participación de la sociedad civil en dicho proceso y con respecto a los contenidos que fueron constituyendo lo que se podría denominar la agenda pública de la “cuestión social” regional. 
Se ha afirmado reiteradas veces que el Mercosur en el plano social no ha alcanzado los logros y avances que ostenta en el plano comercial (unión aduanera, comercio intra-regional) debido al “dificultoso” e “inconcluso” reconocimiento de la dimensión social de la integración  (Ermida en Podestá, Gómez, Jácome, Grandi, 2000, pág.180). El retraso relativo de este aspecto  se debe a que desde su origen en el Tratado de Asunción, la dimensión social y ciudadana de la integración no aparece de forma manifiesta. No obstante, luego de la firma del mismo, comienza a debatirse y gestarse la necesidad de la construcción de una agenda sociolaboral e instituciones específicas (SGT11, CPC y FCES), manifestando la preocupación por evitar el “dumping social’ entre los países miembros y la importancia de asegurar la plenitud y eficacia de la ciudadanía laboral y social. A ello se debe sumar el legado histórico de desarrollo social de los países miembros con múltiples asimetrías regionales y brechas de desigualdad entre países, así como la persistencia de viejas y nuevas cuestiones sociales pendientes (Serna, 2001, pág.113).
En este contexto, la incorporación de la dimensión social en el Mercosur se realizó a través de la confluencia de iniciativas de movimientos sindicales de trabajadores en el ámbito regional y a través de la creación de espacios en una estructura institucional bastante flexible. El formato institucional elegido para canalizar las demandas de participación de actores sociales fue similar a algunas instituciones de la Unión Europea, con órganos consultivos de integración tripartita (empresarios, trabajadores y tercer sector) y atendiendo a temáticas sociales emergentes, en particular las más destacadas fueron las consecuencias sociales negativas en el mundo del trabajo en un contexto de una integración orientada por una liberalización comercial progresiva. 
Este “nuevo protagonismo sindical y político” condujo a una legitimación social del proceso de integración a través de la participación de los sindicatos (Vigevani, 1998, pág.339). La apertura a la competencia regional e internacional es probable que tuviera aspectos positivos en las condiciones laborales en algunos sectores más modernos, mientras en otros más rezagados los efectos sociales hayan sido más negativos ante la pérdida de empleo y beneficios laborales. La intervención de los sindicatos por los derechos laborales en estos sectores, para evitar o compensar la exclusión social en el mercado de trabajo ha sido un factor relevante. En este sentido, se ha sostenido que a pesar de la tardía constitución de una “Institucionalidad social y laboral del Mercosur”, esta sería un complemento necesario (Tagle, 2000, pag.65). 
Asimismo, la apertura de espacios de participación institucional contribuiría a la formación de una “proto sociedad civil” del Mercosur (Grandi, Bizzocero, 1997), y un síntoma de ámbitos a ser ampliados por sus potencialidades de generar espacios de participación regional de redes sociales informales y de contrapeso al proceso de negociación cupular (Falero, 2000). 
El proceso de integración del Mercosur se conformó pues con un modelo dual.
Por una parte, existió una voluntad política fundacional de potenciar una integración desde una perspectiva hegemónica económica liberal y acompañada de la afirmación de los regímenes políticos democráticos, donde lo social era percibido como un ámbito difuso y subsidiario de los fines económicos y políticos. 
Por otra parte, en tanto resultado de las iniciativas de los actores sociales ante los crecientes déficits democráticos y sociales de la integración, se logró una incorporación de la dimensión social y la participación de la sociedad civil.  La canalización  de esta forma de participación social embrionaria en sus alcances tuvo impactos fructíferos en la apertura de espacios en la estructura institucional siguiendo el modelo de experiencias de integración con grados más altos de institucionalización.
Los logros más tangibles del proceso fueron en el plano institucional la constitución de un Subgrupo de trabajo específico de integración tripartita para el seguimiento, evaluación y propuesta en las temáticas más directamente vinculadas a las transformaciones del mundo del trabajo en un proceso de integración (relaciones laborales, empleo y seguridad social) y de un Foro Consultivo Económico Social para la participación y representación de las organizaciones de intereses de la sociedad civil.  A su vez en la conformación de la agenda social del Mercosur, el avance más grande fue la elaboración de una carta de derechos sociolaborales en tanto instrumento a desarrollar para garantizar derechos laborales en un nuevo marco y dinámica regional. 
En dicha trayectoria histórica, la conformación de la dimensión social de la integración se ha enfrentado a problemas comunes en otros procesos de integración.  
En primer término, la tendencia a la centralización en las cúpulas gubernamentales del proceso de decisiones referidas a las metas y avances de la integración (aún en las temáticas específicamente sociales) mientras que la creación de órganos de representación de intereses quedan limitados a una función consultiva. 
En segundo lugar, la dificultad de extender una efectiva participación de la sociedad civil y de la ciudadanía que supere la persistencia de déficits democráticos y sociales en la integración.  
En tercer término, las deficiencias institucionales para lograr acompañar de participación de la sociedad civil con una influencia efectiva y reconocida en los procesos de decisión.  A lo que se agrega el peso histórico del Estado en sociedades con baja tradición de organizaciones autónomas de la sociedad civil. 
En cuarto lugar, las preferencias de los grupos de interés más poderosos de influir directamente en las esferas de gobierno ejecutivo  y de establecer asociaciones nacionales y transnacionales para ejercer presiones desde ámbitos extra-estatales. 
En quinto término, el peso de la voluntad política fundacional del Mercosur con una visión económica comercial de la integración, para la promoción de reformas económicas que aceleraron los procesos de flexibilización laboral y exclusión social; debilitaron aún más los tejidos sociales. 
El sexto punto, las críticas con respecto a la eficacia de las Cartas de Derechos para el seguimiento concreto de metas sociales de la integración. 
Por último, la trayectoria histórica de incorporación de la dimensión social del Mercosur redujo lo social fundamentalmente al ámbito laboral, en menoscabo de otras esferas sociales. 
	En general se puede sintetizar que la dimensión social en la integración, aparece definida de tres maneras.  La más manifiesta, como cuestión social que debe compensar los efectos sociales más negativos del proceso de integración económica en los grupos o sectores más directamente involucrados. Una segunda forma, ha sido en tanto oportunidad de participación de la sociedad civil del proceso decisorio y de construcción de la agenda social de la integración. La tercer perspectiva, ha sido de percibir la integración en tanto ámbito que abre nuevas oportunidades en el plano regional y supranacional para dar respuesta a las demandas y problemáticas sociales insatisfechas del desarrollo nacional. 
Los desafíos de la nueva etapa del Mercosur pasan por rediseñar los objetivos de la integración regional de manera que atienda no sólo a reducir la vulnerabilidad económica externa y el afianzamiento de los regímenes democráticos, sino también para priorizar el desarrollo social como mecanismo de combatir la vulnerabilidad de las sociedades.

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